国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。截至2014年底，全国国有企业资产总额1021187.8亿元，所有者权益355629.4亿元，其中，中央企业资产总额537068亿元，所有者权益为184446.6亿元。2014年末全国大陆总人口为136782万人，按照最简单的算术平均，全国人均净资产26000元。企业国有资产来之不易，是新中国成立60多年全国人民积累的宝贵共同财富，是全面实现小康社会目标的重要物质基础，保障国有资产安全、防止国有资产流失，是全面建成小康社会、实现全体人民共同富裕的必然要求，也是国有企业改革的前提条件。习近平总书记多次强调指出，国有企业改革要先加强监管，防止国有资产流失，这一条做不好，国有企业其他改革难以取得预期成效。2015年11月10日，国务院办公厅颁布了《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》（以下简称《意见》），意义十分重大。

《意见》体现了“奔着问题去”改革的要求。文件深刻总结了近年来国有资产流失的体制性原因，梳理分析了目前企业国有资产监督工作存在的主要问题。一是发现违纪违法问题难。一些监督主体主动发现问题、深挖问题、揭示问题的动力不足，不少问题是依赖群众举报线索发现的；监督手段单一，主要是通过审查账目、查阅文件等形式，浮于表面，无法深入；监督的独立性和权威性不够，队伍建设缺乏考核与奖惩，监督工作责任不落实。二是对发现问题的整改落实难。问题发现后的反馈机制不健全，督促企业落实整改力度不够，不少问题不了了之，有的企业对同一问题屡查屡犯、边查边犯。三是违法违规经营责任追究难。不少监管制度只规定违法违规情形，没有具体追责的实体性和程序性规定；国有企业重大资产损失责任追究定性标准不尽统一，正常经营风险与违规决策风险的边界难以区分，对集体决策事项的责任追究无法落实到个人，国有资产发生重大损失“打不了板子”。四是对企业领导班子，特别是“一把手”的监督难。国有企业治理结构不健全，外部董事、外派监事作用发挥不到位，内设监事会往往形同虚设，企业内部监督力量在履职中受到本企业领导制约，无法形成有效的权力制衡。五是各类监督主体协同难。企业国有资产监督工作体系不健全，监督资源分散，各类监督力量之间缺乏联动配合，没有统一的监督信息平台，监督效能亟待提高。针对以上问题，《意见》以维护国有资产安全、防范国有资产流失为主线，从完善制度、突出治本着手，对当前加强监督工作存在的突出问题作出了有针对性的制度性规定。

《意见》进一步夯实了防止国有资产流失的“四道防线”。《意见》针对当前国有资产流失的深层次、体制性问题，全面提出了从制度上扎牢篱笆、防止流失的“四道防线”。第一道防线：强化企业内部监督，这是加强监督的基础性制度性建设。强化对子企业的纵向监督和各业务板块的专业监督；强化董事会规范运作和对经理层的监督，推进外部董事占多数的董事会建设，加强董事会内部的制衡约束，依法规范董事会决策程序和董事长履职行为，落实董事对董事会决议承担的法定责任；重视企业职工民主监督，职工是反腐的“啄木鸟”，要大力推进厂务公开，建立公开事项清单制度，保障职工知情权、参与权和监督权；发挥企业党组织保证监督作用，把加强党的领导和完善公司治理统一起来。第二道防线：完善国有资产监管机构监督，进一步加强出资人监督，加强对关键业务、改革重点领域、国有资本运营重要环节以及境外国有资产的监督，开展国有资产监管机构向所出资企业依法委派总会计师试点工作，强化出资人对企业重大财务事项的监督。加强和改进外派监事会监督，加强当期和事中监督。第三道防线：强化专项监督，健全国有资本审计监督体系和制度，实现企业国有资产审计监督全覆盖。加强纪检监察监督和巡视工作，督促国有企业落实“两个责任”，实行“一案双查”，强化责任追究，加大大案要案查处力度。第四道防线：强化社会监督，是国有资产监督的重要方面。一是完善国有资产和国有企业信息公开制度，阳光是最好的防腐剂，设立统一的信息公开网络平台，建设阳光国企；重视和发挥媒体的监督作用，要及时回应社会舆论对企业国有资产运营的重大关切，畅通社会公众的监督渠道，有效保障社会公众对企业国有资产运营的知情权和监督权。

《意见》进一步明确强化了“两类追责”制度。一是加大国有企业违规经营责任追究力度，企业作为维护国有资产安全、防止流失的责任主体，要运用组织处理、经济处罚、禁入限制、纪律处分和追究刑事责任等手段，依法查办违规经营导致国有资产重大损失的案件，严厉惩处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产和逃废金融债务的行为。对国有企业违法违纪违规问题突出、造成重大国有资产损失的，严肃追究企业党组织的主体责任和企业纪检机构的监督责任。二是严格监督工作责任追究，《意见》的一个重要创新，就是提出建立监督问责制度，建立国有资产监管机构、外派监事会、审计机关和纪检监察、巡视部门在监督工作中的问责机制，对企业重大违法违纪违规问题应当发现而未发现或敷衍不追、隐匿不报、查处不力的，严格追究有关人员失职渎职责任，视不同情形分别给予纪律处分或行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《意见》突出了“八个机制”的制度建设。《意见》在指导思想中就提出要立足体制机制制度创新，强化体制制度建设，全文18条，13次出现“机制”二字，提出了强化八个机制建设的重要制度性建设内容。《意见》提出要健全涉及财务、采购、营销、投资等方面的内部监督制度和内控机制；要建立审计部门向董事会负责的工作机制，董事会依法审议批准企业年度审计计划和重要审计报告，增强董事会运用内部审计规范运营、管控风险的能力；要健全党组织参与重大决策机制，强化党组织对企业领导人员履职行为的监督，确保企业决策部署及其执行过程符合党和国家方针政策、法律法规；要建立外派监事会可追溯、可量化、可考核、可问责的履职记录制度，切实强化责任意识，健全责任倒查机制；要建立高效顺畅的外部监督协同机制，整合出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察、巡视等监督力量，加强统筹，减少重复检查，提高监督效能；要完善重大违法违纪违规问题线索向纪检监察机关、司法机关移送机制，健全监督主体依法提请有关机关配合调查案件的制度措施；要健全国有资产监管机构、外派监事会、审计机关和纪检监察、巡视部门在监督工作中的问责机制；要加强对监督队伍的日常管理和考核评价，健全与监督工作成效挂钩的激励约束机制，强化监督队伍履职保障。（楚序平）